Des analyses convergentes et nombreuses ont appelé à une refonte de la gouvernance locale. L’avant projet de loi pioche des éléments utiles dans les multiples rapports publiés à ce sujet. Quelques voix ont tout de même essayé de pointer que la décentralisation fonctionnait certes avec des imperfections à réformer ; mais qu’elle avait d’ores et déjà obtenu des résultats efficaces et efficients dans bien des domaines. Mais globalement, le thème de la réforme d’ampleur est porté tant par les élus et les techniciens que les usagers. Pourtant le texte n’a pas fait l’objet d’une large concertation qui aurait pu en faire un texte fondateur d’un acte III de la décentralisation avec ses fondements bipartisans. La transmission aux associations d’élus et surtout la période de discussion parlementaire sera sans doute l’occasion d’enrichir le texte.

Des révolutions ?

Le projet de loi qui va être discuté serait porteur de propositions «révolutionnaires ». C’est paradoxalement une institution créée par la Révolution, le Département qui en ressort bousculé. Le texte supprime la clause générale de compétence des Départements (et aussi des Régions) et crée de nouvelles collectivités que sont les Métropoles (sans possibilité de refus par le C.G).

La spécialisation des départements et des régions est tempérée aussitôt par la possibilité définie par la loi, de compétence partagées entre échelons de collectivité (comme le tourisme, la culture)… Un autre projet de loi sera donc nécessaire pour la répartition des compétences. Mais sans attendre, le texte prévoit un appel à compétence obligatoire des départements et régions au profit d’une commune, intercommunalité ou métropole d’une part, des départements d’autres part. Quel sera le niveau de la spécialisation ? Le dispositif de compétences partagées permettra-t-il réellement d'améliorer la lisibilité de l'action publique locale ? La pression à l'action qui s'exerce sur les collectivités ne les conduira-telle pas à réinvestir, sous d'autres motifs, les champs de compétences qui leur auront été retirés ?

La modifications des règles de co-financement. Le maitre d’ouvrage devra être le financeur majoritaire d’un projet, avec un seuil de 50% pour abonder le projet (avec dérogation à 30% en politique de la ville). Quelles conséquences pour les projets partenariaux, pour les petites collectivités ?

Le conseiller territorial remplacera les élus régionaux et départementaux. Le mode de scrutin est en débat. Quelles disponibilités pour les futurs élus sur les questions des 2 collectivités ? Quelle sera leur légitimité ? La cohérence de leur positionnement ? Des métropoles de 500 000 habitants et plus se verront transférées les compétences des départements. Ce seuil écarte les métropoles de l’Est de la France. Le seuil sera-t-il maintenu ? Quel est son fondement ? Comment articulera-t-on ces évolutions avec l'aspiration à un traitement égalitaire des habitants des zones rurales ?

Des évolutions

L’achèvement de la carte intercommunale en 2014 et la création des communes nouvelles (avec bonus financier). Pour favoriser l’intercommunalité, le texte évoque les modalités d’intégration des villages gaulois, les discontinuités territoriales et les cohérences aux SCOT. Si le Préfet garde le dernier mot, la commission de départementale de coopération intercommunale s’ouvre davantage aux représentants des intercommunalités.

Mesure r-évolutionnaire, l’avant projet de loi fixe des critères démographiques dans la répartition des sièges dans les intercommunalités. De quoi perturber des fonctionnements consensuels entre grandes et petites communes ? Le double critère « fédératif » de la majorité des collectivités représentant la majorité des habitants sera-t-il complètement abandonné ? Les fusions de communes sont relancées au travers des communes nouvelles qui gardent la possibilité d’avoir en leur sein des « territoires » (maire de territoire, conseil de territoire, à l’image d’un arrondissement en loi PLM). Les fusions de départements sont désormais inscrites dans la loi. Ces fusions auront-elles davantage de succès que les précédentes initiatives ? En outre, un renforcement mutualisation_ est permis au travers de divers points. Ces dispositions règleront-elles les risques juridiques au niveau européen (obligations de mise en concurrence). Enfin, au titre de la démocratie locale, le texte conforte le statut de l’élu local__.

A noter qu’une partie du texte relatif à l’intercommunalité ne s’appliquerait par en Île-de-France en raison du projet en cours du Grand Paris et que les textes relatifs aux conseillers territoriaux et aux compétences ne s’appliqueraient pas à l’outre mer.

Des rêves

L’organisation territoriale locale attendait un acte III ambitieux avec des éléments relatifs à l’architecture et aux moyens. Ceux qui s’attendent à trouver des éléments sur les ressources vont être déçus. Les éléments financiers sont réduits. Les questions RH oubliées (à quelques exceptions près, garantie de non remise en cause de statut en cas de transfert de personnel entre CG et métropole).

Faisons un rêve pour des évolutions qui soient capables de prendre en compte les besoins de diversité pour oxygéner la démocratie locale et de cadre républicain pour contenir des forces centripètes.

Ce thème de la réforme de la gouvernance locale mérite une forme de « conférence de consensus », comme la médecine et la représentation politique avaient pu le faire sur les lois bioéthiques. En effet, nonobstant la complexité des sujets et l’importance des enjeux, les acteurs professionnels et politiques avaient su prendre leurs responsabilités. Même si faute d'avoir abordé les sujets plus tôt, les délais sont courts, cette grande cause nationale mérite probablement quelques mois de débats ouverts et pertinents.

Article de la lettre du cadre

Evolution des finances locales : Quels sont les scenarii envisageables pour des collectivités territoriales ? Référence : conférence-débat du 5 février 2009 organisée par Ressources Consultants Finances

Malgré deux bonnes surprises réservées par la loi de finances 2009 (coefficient d’actualisation des bases cadastrales supérieur à l’inflation et remboursement anticipé de la TVA pour les communes sous certaines conditions), l’inquiétude est réelle chez bon nombre de cadres dirigeants et d’élus locaux. La fin annoncée de la taxe professionnelle par le Président de la République pour 2010 n’a fait qu’accroître leurs craintes.

Dans ce contexte de baisse des ressources fiscales, on peut s’interroger sur l’évolution des concours financiers de l’Etat aux collectivités alors que le déficit public se creuse et que la crise économique s’installe. Des temps difficiles, et surtout incertains, s’annoncent donc pour les finances locales. Ce manque de visibilité est particulièrement mal ressenti de la part d’élus locaux, à qui on demande dans le même temps de poursuivre, voire d’accroître leurs investissements.

Dans ses conditions, vers quelles solutions se tourner ?

Pour reprendre l’expression de Yann Le Meur, président du cabinet spécialisé en finance locale RCF, certaines marges de manœuvre -pourtant largement répandues- sont fictives, à savoir :

 L’allongement de la dette, qui reporte la charge sur les générations futures ;  Le recours accru aux emprunts, qui grève à terme l’épargne brute et nette ;  La construction à moindre coût, qui se paie souvent ensuite en charges de fonctionnement élevées ;  Le transfert de compétences, qui ne fait que reporter sur d’autres les problèmes ;  La mutualisation des services au niveau intercommunal quand elle amène au développement de l’offre pour les communes adhérentes.

Selon le niveau de ressources des collectivités, deux scenarii sont envisageables: celui, optimiste, du maintien de l’offre de service public local et celui, plus pessimiste, de sa réduction.  Maintenir l’offre de service signifiera, en premier lieu, de rechercher toutes les voies possibles d’optimisation dans la gestion du service. Cette recherche de performance passera sans doute par le choix du niveau le plus pertinent de collectivité et par la coopération entre collectivités. Elle conduira forcément à réinterroger les arbitrages entre usagers et contribuables, c’est-à-dire entre tarification et pression fiscale sur les ménages. A titre d’illustration, plusieurs de nos voisins européens (allemands, danois) vont vers des augmentations de la part « usagers » dans le financement des transports en commun, dont les coûts d’investissement sont élevés. Ce qui présente le double avantage d’accroître la capacité d’investissements nouveaux et de réguler le recours au service public. Bon nombre de villes françaises qui ont développé de nouvelles lignes (bus ou tram), ont vu les fréquentations augmenter en partie au détriment de la marche à pied, alors que le recours à la voiture n’a pas diminué (Cf. article sur les transports de M. Barbier et N. Glière).

 Pour limiter la pression fiscale, d’autres collectivités seront contraintes de réduire les prestations apportées aux habitants et usagers. En effet, l’optimisation de la gestion et la recherche de gains de productivité, bien qu’indispensables, n’y suffiront pas. Il faudra pour elles se recentrer sur leurs compétences obligatoires et de réduire leurs investissements. Après le mot d’ordre « rendre plus de services sans accroître les moyens », il s’agira de rendre moins de service avec nettement moins d’argent. Pour l’encadrement des collectivités, cela constituera en outre un défi en termes de management d’équipes. En effet, au fil de la construction du statut de la fonction publique territoriale et des transferts de compétences, le professionnalisme et la compétence des agents territoriaux sont montés en puissance. Pour de nombreux agents, la qualité du service rendu à la population constitue un important facteur de motivation, et il sera difficile de les faire travailler sur l’arrêt ou la révision à la baisse des prestations. Ils seront aussi en première ligne, au contact des citoyens-usagers, qui ne manqueront pas d’exprimer leur insatisfaction face à ce type d’évolutions à la baisse du service public local.

LE MONDE | 06.03.09 |

Le Grand Paris attendra, tandis que la réforme de l'organisation territoriale sera menée avec prudence. Face à la levée de boucliers, à droite et à gauche, suscitée par le rapport que lui a remis, jeudi 5 mars, l'ancien premier ministre Edouard Balladur sur les collectivités locales, le président de la République a décidé de prendre son temps. Sur Paris, Nicolas Sarkozy attendra les propositions de Christian Blanc, secrétaire d'Etat du développement de la région capitale, et celles des architectes chargés de dessiner le Paris du XXIe siècle, pour se prononcer. "Pas de nouvelle gouvernance tant qu'il n'y a pas de projet", a confié jeudi le chef de l'Etat aux ténors de l'UMP, alors que M. Balladur propose de fusionner la capitale et les trois départements de la petite couronne pour former une entité de six millions d'habitants. Sur les collectivités locales, M. Sarkozy a confié au premier ministre François Fillon la mission d'élaborer "d'ici l'été" un texte reprenant "en lien étroit avec le Parlement" les propositions Balladur. Le texte de loi sera débattu "à l'automne", veut croire M. Balladur dont le rapport s'intitule "Il est urgent de décider". "Je ne vais tout de même pas changer le titre de mon rapport une demi-heure après l'avoir rendu", a souri M. Balladur, jeudi, à l'Elysée. "Quatre mois, c'est un bon délai pour approfondir le consensus", a plaidé M. Sarkozy. Il a invoqué le "conservatisme" des élus locaux et "les contraintes constitutionnelles (...) lourdes". Le président a annoncé parallèlement une réforme de la fiscalité locale pour compenser la suppression de la taxe professionnelle. M. Sarkozy se défend d'"immobilisme" : il a déclaré à des proches qu'il irait chercher les voix des parlementaires jusqu'à la dernière, comme pour la réforme de la Constitution adoptée à deux voix près en juillet 2008.

COLLÉGIALITÉ

Outre le Grand Paris, le chef de l'Etat a écarté une autre proposition phare du comité Balladur : l'élection au suffrage universel des conseillers intercommunaux, qui gèrent des agglomérations de communes. Cette élection directe "pose à mon sens beaucoup de questions", a expliqué M. Sarkozy. Pour lui, la commune reste "l'échelon de base de notre organisation et de notre démocratie locale". Il ne veut pas les affaiblir. M. Sarkozy a expliqué aux dirigeants de l'UMP que l'intercommunalité doit rester " collégiale et pas hiérarchique". Ce qui ne l'empêche pas de juger indispensable de voir émerger des "métropoles" - M. Balladur en a listé onze - pour "structurer la vie économique de notre pays". M. Sarkozy a repris l'idée de "rapprocher les départements et les régions en les dotant des mêmes conseillers". Mais "le processus d'élection de ces futurs conseillers communs devrait faire l'objet de travaux complémentaires", a-t-il précisé. Cette réforme impliquerait la suppression du canton prônée par M. Balladur et il n'y a pas de majorité au Parlement sur ce point. M. Sarkozy s'est dit favorable à la suppression de la clause générale de compétence pour les départements et les régions, qui leur permet d'intervenir dans tous les domaines. C'est la "seule manière de mettre fin aux financements croisés et à l'enchevêtrement des interventions" de la puissance publique. Il a rappelé que les fusions de régions ou de départements se feraient "sur une base volontaire", alors que la proposition de M. Balladur de passer de vingt-deux à une quinzaine de régions a mis le feu aux poudres dans les petites régions. "A quoi sert-il de vous informer si vous n'en tenez aucun compte ?", a demandé, faux candide, M. Balladur à la presse.

Béatrice Jérôme et Arnaud Leparmentier

Article paru dans l'édition du 07.03.09

L'association des Communautés Urbaines de France présente ses propositions sur la réforme territoriale dans une note articulée sur trois principes :

• l’agglomération doit être consacrée comme un maillon essentiel de l’organisation territoriale
• ne pas imposer d’en haut un modèle unique sur tout le territoire et laisser les acteurs locaux libres de s’organiser sur leur territoire
• la liberté donnée aux acteurs locaux doit toutefois être encadrée dans le souci constant d’une meilleure efficacité de l’action publique

pour lire l'intégralité de la contribution de l'ACUF, cliquez ici

La réforme programmée des collectivités locales n’est-elle que la déclinaison au niveau territorial de la révision générale des politiques publiques (RGPP) initiée par l’Etat depuis 2007 ? 

Conçue au départ comme un programme ambitieux de rénovation des politiques et de l’action publiques, la RGPP s’est finalement essentiellement déclinée comme un programme de révision structurelle des administrations de l’Etat. 

Après les changements structurels intervenus pour les administrations de l’Etat et essentiellement ses services territoriaux qui connaissent des transformations sensibles depuis quelques années, les collectivités locales paraissent désormais sous les feux de la rampe. 

Une analyse des enjeux et des mesures déjà décidées de la RGPP peut permettre à la fois de comprendre la genèse actuelle du projet de réforme des collectivités territoriales, mais aussi d’imaginer les principaux axes, qui pourraient prochainement fonder les propositions du comité Balladur.

Ces axes de réforme communs à l’Etat territorial et aux collectivités locales présentés et développés au sein de cet article sont la diminution, la spécialisation, la régionalisation, la modularité et la mutualisation des acteurs publics. 

Cet article se propose donc de rapprocher et d’analyser les réformes de l’Etat territorial et des collectivités locales pour montrer à la fois leur cohérence et leur proximité dans le cadre d’une stratégie globale, mais aussi les risques et écueils de cette stratégie.

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La fiscalité locale est au coeur des enjeux de la réforme des collectivités.

La taxe professionnelle en est l'hubris : condensations des affects, pléthore des réformes, multiplication des rapports, attention particulière des successifs Présidents de la République. Analyser la TP permet d'identifier ses défaillances et potentialités mais surtout de révéler les principales problématiques actuelles de la fiscalité directe locale.

C'est la raison pour laquelle nous vous proposerons chaque jour, cette semaine, un article éclairant un enjeu de la réforme de la taxe professionnelle à l'aune de la fiscalité locale mais également du rôle des collectivités territoriales territoriaux.

Grâce à cette mise en perspective, nous sommes déjà au cœur de la réforme des collectivités. Attention pièce en six actes!

Taxe professionnelle acte II

Enjeu n° 1 - « L’écran étatique » a conduit à distendre le lien fiscal entre la TP et les contribuables locaux L’annonce récente du Président de la République d’exonérer de TP des nouveaux investissements jusqu’en 2010 est financièrement neutre pour les collectivités territoriales. Il n’en va de même lorsque l’on aborde ce sujet du point de vue de l’autonomie financière des collectivités.

En effet, cette mesure renforce le rôle de l’Etat, comme premier contributeur local avec cette mesure d’un coût évalué à 1 milliard par an en année pleine. Il s’ajoute ainsi au dégrèvement de taxe professionnelle pour les investissements nouveaux, coûtant 2 milliards d’euros par an.

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Les transports font partie des sujets largement évoquées dans le débat actuel sur la réforme des collectivités locales. La LOTI de 1982 a réparti cette compétence entre trois échelons de collectivités, schéma qui répond de moins en moins aux enjeux de la mobilité et de l'intermodalité. La volonté actuelle de simplification risque de se traduire par une division binaire des tâches : aux agglomérations le transport urbain et périrubain, aux régions le transport intercité de courte et moyenne distance.

Cette solution n'apporte pas de réponse à la hauteur des enjeux. D’abord, parce que le département conserve toute sa pertinence en matière de mobilité. Ensuite et surtout parce que la question des périmètres "pertinents" est secondaire.

En effet, les transports collectifs et plus largement la mobilité se trouvent face à des nouveaux défis qui exigent une coordination accrue avec des acteurs de plus en plus divers.

Le rôle d’un Etat moderne n’est pas forcément de restreindre la clause générale de compétence ou de choisir l’échelon à « supprimer ». Il s'agit plutôt de favoriser l’émergence de structures de gouvernance à la bonne échelle, aptes à proposer des bouquets de services innovants...

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1 . Un constat partagé : la nécessité d’une réforme
2 . La fin de la clause générale de compétence pour les Départements et les Régions ?
3 . La fin prochaine de l’uniformité des structures administratives locales ?
4 . La place de l’Etat et ses relations avec les collectivités locales
5 . Le cumul des mandats
6 .Quelle méthode pour la réforme territoriale ?

2 . La fin de la clause générale de compétence pour les Départements et les Régions ?

Les trois parlementaires présents s’accordent sur la nécessité de réserver la clause générale de compétence au niveau du couple commune / EPCI, échelon de proximité de l’action publique. Pour Jean-Jacques URVOAS, il convient d’aller vers la spécialisation des collectivités, avec l’attribution d’une compétence exclusive. Cette piste acte l’échec de la notion de chef de file : il faut admettre l’idée qu’une collectivité puisse déléguer une compétence à une autre collectivité. Les financements croisés devraient être contraints, dans le but d’obliger les collectivités à rester dans leur champ de compétences. Selon Michel PIRON, la subdélégation des compétences doit être favorisée et adaptée aux contingences locales : la différence peut et doit s’exprimer, des départements pouvant se confondre avec des agglomérations.

A la crainte exprimée par François SCARBONCHI, DGA du Conseil régional de Poitou-Charentes, que la fin de la clause générale de compétence pour les Départements et les Régions, ne fasse perdre la capacité d’innovation dont ont fait preuve les collectivités jusqu’à maintenant, Jean-Pierre BALLIGAND répond qu’il est convaincu qu’on peut innover à l’intérieur de compétences spécialisées, comme le montre l’exemple espagnol. Il vaut mieux une majorité de compétences spécialisées et exclusives et 20 à 25% de compétences partagées de manière conventionnelle.

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1 .Un constat partagé : la nécessité d’une réforme
2 . La fin de la clause générale de compétence pour les Départements et les Régions ?
3 . La fin prochaine de l’uniformité des structures administratives locales ?
4 . La place de l’Etat et ses relations avec les collectivités locales
5 . Le cumul des mandats
6 . Quelle méthode pour la réforme territoriale ?

4 . La place de l’Etat et ses relations avec les collectivités locales

• Elément important du débat, ce thème n’est pourtant pas abordé dans la réforme territoriale, comme le fait remarquer Didier BACQUEVILLE, DGS du Conseil général du Gard. Pour Michel PIRON, certaines questions méritent en effet d’être posées. Quelle doit être la place de l’Etat ? Quel rapport à la nation doit-il avoir ? Quelles solidarités faut-il mettre en œuvre ? Le champ occupé aujourd’hui par le domaine législatif est invraisemblable. La loi va trop dans les détails alors qu’elle devrait s’en tenir aux grands principes. La moitié de la matière législative produite devrait relever du pouvoir réglementaire, dont on pourrait imaginer qu’une partie relève de régions agrandies. La forme que prendra l’Etat territorial devrait également être questionnée, sans forcément que son organisation doive être calquée sur l’architecture qui émergera de la réforme territoriale. Il faut se demander quel niveau d’ingénierie on attend de l’Etat et à quel niveau celle-ci doit être délivrée.
  

• Ce thème est cependant loin de faire consensus, de sorte qu’il n’a pas été abordé par la mission à laquelle a participé Jean-Jacques URVOAS. Cela aurait constitué une ligne de clivage qui aurait menacé la vision consensuelle voulue pour les conclusions finales. Plusieurs pistes auraient cependant être avancées, comme l’affirmation de l’inutilité d’une recentralisation de certaines fonctions alors que les compétences ont été transférées et la préconisation que l’Etat cesse de demander aux collectivités de participer financièrement à ses propres projets d’investissement, comme dans le cas des lignes à grande vitesse (LGV) alors que les Régions assument déjà le réseau des TER.
  

• Pour Jean-Pierre BALLIGAND, la question de la dévolution des pouvoirs doit être abordée. L’Etat, que le Gouvernement soit de droite ou de gauche, invente toujours des dispositifs qui remettent en cause les vagues de transfert de compétences.

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1 .Un constat partagé : la nécessité d’une réforme
2 . La fin de la clause générale de compétence pour les Départements et les Régions ?
3 . La fin prochaine de l’uniformité des structures administratives locales ?
4 . La place de l’Etat et ses relations avec les collectivités locales
5 . Le cumul des mandats
6 . Quelle méthode pour la réforme territoriale ?

6 . Quelle méthode pour la réforme territoriale ?

Les pistes avancées par la mission à laquelle a pris part Jean-Jacques URVOAS ont été inspirées par une philosophie girondine et l’idée que toute réforme qui sera initiée par le centre sera combattue et échouera. Cette inspiration est fondée sur une confiance aux élus : les élus locaux sont autant dépositaires de l’intérêt général que les ministres ou les parlementaires. Même si la réforme ne viendra pas du bas, la loi doit donner un cadre permettant aux élus locaux d’assumer leurs responsabilités et de saisir les opportunités.

Pour Jean-Pierre BALLIGAND, rien ne se fera si la réforme est présentée avec le postulat de départ qu’il faut supprimer un échelon, le précédent de l’Acte II, beaucoup moins régionaliste dans sa version finale que dans son architecture initiale, est là pour rappeler que de fortes ambitions au départ peuvent être sévèrement réduites au cours de la discussion.

Plusieurs intervenants se sont par ailleurs interrogés sur la manière dont l’exécutif s’emparera de la réforme : les mesures décidées par le Président de la République dans un certain nombre de domaines tendent à montrer que celui-ci a sans doute déjà sa vision des choses et qu’il sait s’appuyer sur l’opinion pour la légitimer. Selon Jean-Jacques URVOAS, il convient de modérer les attentes qu’on peut avoir de la réforme territoriale, du fait du précédent qu’a constitué la dernière révision constitutionnelle, où le texte présenté s’est révélé être beaucoup moins équilibré que les conclusions du comité Balladur. Cela peut expliquer que sur la réforme territoriale, une loi d’orientation générale pourrait être adossée au rapport du comité Balladur.